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行政复议
- [ 索引号 ]
- 11500222009312182D/2026-00002
- [ 发文字号 ]
- [ 主题分类 ]
- 其他
- [ 体裁分类 ]
- 行政复议
- [ 发布机构 ]
- 綦江区司法局
- [ 有效性 ]
- 有效
- [ 成文日期 ]
- 2025-12-25
- [ 发布日期 ]
- 2026-01-20
綦江府复〔2025〕188号行政复议决定书-
行政复议决定书
綦江府复〔2025〕188号
申请人：重庆某房地产开发有限公司，住所地重庆市江北区北城天街XX号附X号，统一社会信用代码XX。
法定代表人：祝某某，执行董事兼总经理。
委托代理人：龚某，该公司员工，代理权限为一般代理。
被申请人：重庆市綦江区规划和自然资源局，住所地重庆市綦江区古南街道南门路1号，统一社会信用代码11500000MB1B373660。
法定代表人：刘荣臻，局长。
申请人重庆某房地产开发有限公司要求撤销被申请人重庆市綦江区规划和自然资源局作出的《闲置土地认定书》（綦规资闲置认〔2025〕1号，以下简称《认定书》）。本机关于2025年10月18日收到，于10月24日依法予以受理并进行审理，因本案情况复杂，经审批延长审理期限30日，本案现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人于2025年8月26日作出的《认定书》。
申请人称：一、土地闲置非因申请人自身原因造成，完全系不可抗力等客观因素导致。
2020年12月，重庆某勘察设计院有限公司向申请人出具的该宗地《工程地质勘察报告》和《关于高屋清风场某期某地块建设用地不良地质情况说明》均可确认所涉宗地因地质原因导致原定的开发用途、容积率、建筑高度等规划条件无法实施。其中部分表述如下：
1、《工程地质勘察报告》中载明：拟建高屋清风场某期某地块场地内及周边陡崖、危岩体、孤石、崩塌堆积体、顺向岩质斜坡发育众多不良地质现象，分布范围广，影响范围大，稳定性差，治理难度大，治理费用高，总投资约1.3亿，治理费用预计占拟建工程总投资的22%，按重庆市地方标准《地质灾害危险性评估技术规范》（DB50/T139-2016）判定，本建设场地不适宜建设。建议另选场址。即勘察院从技术、经济、风险控制角度综合判断，在该地块进行工程建设的风险极高、成本极大、后果极其严重，不应继续进行开发建设。
2、《关于高屋清风场某期某地块建设用地不良地质情况说明》结论为：该宗建设用地范围不良地质发育，涉及陡崖、危岩体、孤石、崩塌堆积体、顺向岩质斜坡众多不良地质现象，尤其地块上部（即地块东侧）陡崖发育危岩单体多，分布范围广，稳定性差，威胁整个地块，且治理难度较大，治理费用较高，预估占拟建工程总投资的比例大于 20%，按重庆市地方标准《地质灾害危险性评估技术规范》（DB50/T139-2016）判定，本建设场地不适宜建设。
综上，该地块闲置确非申请人原因，而是确因地质原因无法建设。
二、重庆市綦江区人民政府（以下简称綦江区政府）及重庆南州某有限公司（以下简称南州公司）已同意对该宗土地进行置换。
申请人经多次与綦江区政府、南州公司和被申请人之间沟通汇报后，2024年5月，申请人已收到代表重庆市綦江区国有资产监督管理委员会的南州公司向申请人送达的的綦旅司函〔2024〕60号《重庆南州某有限公司关于横山清风场项目某地块置换的复函》，函中明确告知经綦江区政府同意该地块进行土地置换。
同时，就该宗地申请人与政府相关部门均在积极推动置换相关工作中，却意外收到被申请人送达的《闲置土地认定书》。
三、申请人已尽最大努力履行义务，开发过程中没有过错。
自取得土地使用权后，申请人从未停止项目推进工作，陆续投入大量资金用于推进项目进展。于2018年5月委托重庆某建筑设计有限公司（后更名为重庆市某设计研究院）进行了项目的建筑方案设计，于2020年6月委托重庆某室内设计有限公司进行了建筑外观方案和户型优化设计。重庆某室内设计有限公司于2020年9月已完成设计成果后交重庆市某设计研究院于2020年10月完成高屋清风场某期某地块方案设计，当月申请人也将该方案报送被申请人准备对该方案进行初步审核。
同时申请人于2020年9月委托重庆某勘察设计院有限公司对高屋清风场某期某地块进行地质勘察，委托四川某工程勘察设计有限公司工程勘察外业见证，委托重庆市某建设工程咨询有限公司完成了工程勘察审查。在勘察过程中出现部分区域发生大量危岩垮塌现象，勘察后发现整个高屋清风场某期某地块存在大量严重不良地质现象，为不适宜建设场地。
因此，该宗地未能按时开发，完全是由于不可抗力等非因申请人自身原因造成的。根据《闲置土地处置办法》第八条之规定，此种情况不应被认定为闲置土地，更不应收取土地闲置费或无偿收回。被申请人作出的《闲置土地认定书》与事实不符，适用法律错误，严重损害了申请人的合法权益。
综上，鉴于该认定事实涉及重大权益，后续处置对申请人的合法权益产生重大影响。为保障申请人的合法权益，全面、客观、公正地查清事实，根据《中华人民共和国行政复议法》《闲置土地处置办法》等相关法律法规规定，特依法向政府申请举行行政复议。
被申请人称：一、答复人具有作出案涉《闲置土地认定书》的职责。
《闲置土地处置办法》第四条第一款规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。《闲置土地处置办法》第九条规定，经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。
答复人作为綦江区的国土资源主管部门，具有对本行政区域内闲置土地进行调查认定的职责。QJHS-2013-XX宗地位于綦江区，答复人有权对该宗地进行闲置土地的调查认定，并作出《闲置土地认定书》。
二、案涉闲置土地调查认定事实清楚。
2013年12月，原重庆市綦江区国土资源和房屋管理局（现因机构改革变更为重庆市綦江区规划和自然资源局，即答复人）发布出让公告，依法对QJHS-2013-XX宗地等3宗土地实施公开出让。经公开出让，由申请人竞得。2013年12月17日原重庆市綦江区国土资源和房屋管理局作为出让人，申请人作为受让人，签订编号为渝地（2013）（綦江）第 X号的《国有建设用地使用权出让合同》，约定将QJHS-2013-XX宗地的国有建设用地使用权（面积为44947平方米）出让给申请人，用途为居住用地。《出让合同》第六条约定“出让人同意在2013年12月31日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件：（二）现状土地条件。”《出让合同》第十六条约定“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年12月31日之前开工，在2017年12月31日之前竣工。”
2024年1月11日，答复人与申请人签订《补充合同》，约定将QJHS-2013-XX宗地开工时间延至2024年8月25日前，竣工时间延至2027年8月25日前。
（一）QJHS-2013-XX宗地构成闲置土地。
《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。《闲置土地处置办法》第三十条规定，动工开发是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。按照《出让合同》及《补充合同》的约定，QJHS-2013-XX宗地建设项目应在2024年8月25日之前开工，但至答复人对该宗地开展闲置土地认定时，申请人仍未对该宗地动工开发，已超过约定的开工时间满一年，符合《闲置土地处置办法》第二条第一款规定的条件，该宗地已构成闲置土地。
（二）QJHS-2013-XX宗地闲置未开发的原因是企业原因。
关于申请人所称的QJHS-2013-XX宗地存在地质灾害隐患，不宜建设的问题。根据重庆市地质矿产勘查开发局XX地质队于 2023年4月编制完成的《重庆市綦江区国土空间分区规划（2020-2035）地质灾害危险性评估-横山镇单点报告》，系将QJGN-2013-XX号宗地划分为地质灾害危险性中等区（B），即在B区进行规划时，建（构）建筑的布局应减轻引发因素对地质灾害发生可能性的影响并兼顾地质灾害防治，尽量避免对斜坡坡脚开挖，尽量避免开挖及填方形成高边坡，尽量避免开挖形成外倾临空边坡，加强斜边坡、危岩带、陡崖带的勘察评价工作，加强采空区的监测巡视工作。2023年5月，南州公司启动对QJHS-2013-XX宗地地灾问题复核调查。2023年9月，经专家评审后得出报告结论，经调查共发现危岩单体 157处，危岩多处于欠稳定一基本稳定状态，可对危岩采取治理措施。基于此，答复人与申请人于2024年1月11日签订补充合同，约定双方互不追究未按期交付土地、开竣工违约和有关闲置土地责任，受让人同意QJHS-2013-XX宗地开工时间延至2024年8月25日前，竣工时间延至2027年8月25前。
针对QJHS-2013-XX宗地的地灾问题，答复人已与申请人协商采取延长动工开发期限的方式处置，但补充合同签订后，九街尚进公司因自身原因未对危岩采取治理措施，也未开工建设。2023年11月，申请人因“受疫情影响，公司资金困难，无力支付项目工程欠款”等原因提出置换土地方案，后经綦江区政府研究决定推进该方案，亦是由于申请人坚持要求按照原拿地价格作价置换土地，价格差距过大造成无法推进置换工作。所以答复人认定QJHS-2013-XX宗地为闲置土地，闲置原因为企业原因，认定正确。
三、答复人作出案涉《闲置土地认定书》的程序合法。
作出案涉《闲置土地认定书》前，答复人依照《闲置土地处置办法》的相关规定，采取询问、查阅有关的土地资料等措施开展了调查核实。经调查核实，认为QJHS-2013-XX宗地符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地，遂向申请人下达了《闲置土地认定书》，程序合法。
四、案涉《闲置土地认定书》不属于行政复议范围。
《闲置土地认定书》属于行政机关作出征缴土地闲置费决定或者收回国有建设用地使用权决定的前置阶段性行为，其属性系行政机关为作出一个行政行为或进行一项行政程序而实施的过程性行为，对当事人的实体权利义务尚未构成实际影响，故案涉《闲置土地认定书》不属于行政复议的受案范围，九街尚进公司的行政复议申请应当予以驳回。
经审理查明：2013年12月，原重庆市綦江区国土资源和房屋管理局（现重庆市綦江区规划和自然资源局，即被申请人）依法对QJHS-2013-XX等3宗土地实施公开出让。2013年12月17日，被申请人作为出让人，申请人作为受让人，签订编号为渝地（2013）（綦江）第X号的《国有建设用地使用权出让合同》，约定将QJHS-2013-XX宗地的国有建设用地使用权（面积为 44947平方米）出让给申请人，用途为居住用地。《出让合同》第六条约定“出让人同意在2013年12月31日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件：（二）现状土地条件。”《出让合同》第十六条约定“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年12月31日之前开工，在2017年12月31日之前竣工。”2018年5月，申请人委托重庆某建筑设计有限公司（后更名为重庆市某设计研究院）进行了项目的建筑方案设计；2020年6月，申请人委托重庆某室内设计有限公司进行了建筑外观方案和户型优化设计。重庆某室内设计有限公司于2020年9月完成设计成果后交重庆市某设计研究院于2020年10月完成高屋清风场某期某地块方案设计。
申请人于2020年9月委托重庆某勘察设计院有限公司对高屋清风场某期某地块进行地质勘察，委托四川某工程勘察设计有限公司工程勘察外业见证，委托重庆市某建设工程咨询有限公司完成了工程勘察审查。勘察后发现整个高屋清风场某期某地块存在大量严重不良地质现象，为不适宜建设场地。
申请人分别于2021年1月13日、2021年10月21日向南州公司发出该地块申请退地的函，于2021年11月29日向綦江区政府发出申请退地的函。另分别于2023年11月7日、11月8日向南州公司、綦江区政府发出《关于清风场项目某地块请求置换的报告》。南州公司于2023年12月12日向被申请人发出《关于横山清风场项目QJHS-2013-XX宗地（某地块）开竣工违约相关情况的报告》，报告指出，正在协调土地置换，建议开竣工延期。2024年1月11日，被申请人与申请人签订《补充合同》，约定将QJHS-2013-XX宗地开工时间延至2024年8月25日前，竣工时间延至2027年8月25前。申请人后又于2024年5月15日向綦江区政府、南州公司发出《关于清风场项目某地块等价置换的报告》。2024年5月30日，南州公司作出《关于横山清风场项目某地块置换的复函》，函中明确置换土地已报经区政府同意，将积极推动等价置换工作。2024年8月1日，綦江区政府作出《关于“久供未建”土地处置工作专题会议的纪要》，明确该宗地由南州公司牵头、被申请人配合，加快推进“等价置换”工作。
2025年4月28日，被申请人向申请人送达《开竣工违约暨即将闲置土地调查通知书》。2025年5月7日，申请人向被申请人发出《关于高屋清风场闲置土地的情况说明》。2025年8月5日，被申请人向申请人送达《开竣工违约暨即将闲置土地告知书》。经过调查取证后，2025年8月27日，被申请人向申请人送达案涉《认定书》。
以上事实有申请人提供的项目开发协议（2013.8.22）、补充协议（2013.10.17）、重庆市綦江区人民政府关于公开出让横山镇QJHS-2013-XX等三宗地国有建设用地使用权的批复（2013.11.18）、国有建设用地使用权出让合同（2013.12.17）、建设用地规划许可证（2014.2.8）、国有建设用地交地确认书（2014.4.15）、房地产权证（2014.5.27）、投资项目备案证（2020.7.29）、建筑工程设计合同（2018.5.2）及方案设计（光盘）、高屋清风场方案设计优化合同（2020.6.20）、建设工程勘察合同（2020.9.20）、建设工程勘察外业见证报告（2020.10.25-2020.12.1）、清风场某地块项目建筑工程消防技术咨询服务合同（2020.9.25）、关于高屋清风场某期某地块建设用地不良地质情况说明（2020.12.16）、重庆市房屋建筑和市政基础设施工程勘察审查合同（2021.10.20）、綦江高屋清风场某地块工程地质勘察报告（2023.10）、关于横山镇尤正沟QJHS-2013-XX号地块退地的函（2021.1.13）、关于横山镇尤正沟QJHS-2013-XX号地块退地的函（2021.11.29）、关于清风场项目某地块诸求置换的报告（2023.11.8）、关于清风场项目某地块请求置换的报告（2023.11.17）、关于清风场项目某地块等价置换的报告（2024.5.15）、关于清风场项目某地块等价置换的报告（2024.5.15）、重庆南州某有限公司关于横山清风场项日某地块置换的复函（2024.5.30）、关于高屋清风场闲置士地的情况说明（2025.5.7）、申请置换土地的请示（2025.6.6），被申请人提交的《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号XX）、《国有建设用地交地确认书》、《綦江区国土空间规划（2020-2035）规划用地地质灾害危险性评估（某镇单点报告）》、重庆南州某有限公司关于横山清风场项目QJHS-2013-XX宗地（某地块）开竣工违约相关情况的报告、关于高屋清风场项目某地块免除竣工违约处置的申请、重庆市綦江区人民政府关于同意QJHS-2013-XX宗地开竣工延期的批复、《国有建设用地使用权出让合同》、渝地（2013）（綦第X号）的补充合同、《开竣工违约暨即将闲置土地调查通知书》及送达回证、《关于高屋清风场闲置土地的情况说明》、《开竣工违约暨即将闲置土地告知书》及送达回证、《关于对开竣工违约暨即将闲置土地处置督办的函》、闲置土地调查询问笔录、QJHS-2013-XX宗地影像图、《关于QJHS-2013-XX宗地土地闲置问题调查的复函》、《闲置土地认定书》（綦规资闲置认〔2025〕1号）及送达回证等证据证明。
本机关认为：首先，被申请人称《闲置土地认定书》属于行政机关作出的过程性行为，对当事人的实体权利义务尚未构成实际影响不成立。因该行政行为属于行政法上的行政确认行为，对行政相对人的法律地位已经予以明确，直接影响行政相对人的实体权利义务。其次，申请人提出所受让宗地因地质灾害隐患不适宜作为建设用地《綦江高屋清风场某地块工程地质勘察报告》，被申请人并未针对报告中存在的问题进行审查，而是辩称经专家评审后认为通过治理可以建设，未提供证据证明专家审查的意见，只提供《綦江区国土空间规划（2020-2035）规划用地地质灾害危险性评估（某镇单点报告）》作为证据，存在事实不清。最后，案涉地块在已经签订开竣工延期的补充协议后，被申请人的上级机关作出“久供未建”土地处置工作专题会议纪要，明确要求被申请人配合做好“等价置换土地”工作，说明土地置换工作正在推进的过程中，作为该次专题会议的参会者，应履行政府诚信，加快配合推进“置换土地”工作，在相关牵头单位达不成置换条件的情况下，应及时核实申请人提供的《綦江高屋清风场某地块工程地质勘察报告》，根据核实情况再进行处理。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第一项之规定，本机关决定如下：
撤销被申请人于2025年8月26日作出的《闲置土地认定书》（綦规资闲置认〔2025〕1号）。
如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向重庆市第五中级人民法院提起行政诉讼。
重庆市綦江区人民政府
2025年12月25日
