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关于《重庆市綦江区“三线一单”生态环境分控调整方案（2023年）》的政策解读
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2024年6月，重庆市綦江区人民政府印发《重庆市綦江区“三线一单”生态环境分控调整方案（2023年）》（以下简称《方案》，现将有关内容解读如下。
一、政策背景
2015年7月，习近平总书记在主持中央深改组第14次会议上，明确提出了经济社会发展要严守“资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线”的要求。在党中央、国务院统一部署和生态环境部具体工作安排下，重庆市启动了划定生态保护红线、构建环境质量底线等工作。2018年7月，在完成并发布全市“生态保护红线”基础上，按照《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》“省级党委和政府加快确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单”(“三线一单”)的要求，重庆把构建“环境质量底线”目标，通过确定“三线一单”构建生态环境分区管控体系的具体任务加以实现。
实施“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）生态环境分区管控制度，是新时代贯彻落实习近平生态文明思想、深入打好污染防治攻坚战、加强生态环境源头防控的重要举措。为深入落实《中共中央、国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》《生态环境部关于实施“三线一单”生态环境分区管控的指导意见（试行）》（环环评〔2021〕108号）以及《重庆市人民政府关于落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线制定生态环境准入清单实施生态环境分区管控的实施意见》（渝府发〔2020〕11号）等文件要求，结合綦江区“十四五”区域发展战略和生态环境目标，系统开展綦江区“三线一单”生态环境分区管控调整工作是落实党中央关于推动长江经济带绿色、高质量发展的重大战略部署，加快推进我市环境治理体系和治理能力现代化，提升生态环境保护管理能力的重要基础。
二、目标任务
“三线一单”像一把精准绿色标尺，将国土空间划分成不同单元，因地制宜，根据不同的资源禀赋提出相应的环境准入要求，其目的就是推进环境质量改善和绿色转型发展。根据“三线一单”，重庆全市国土空间按照优先保护、重点管控、一般管控三大类划分为785个环境管控单元。
“三线一单”编制内容以改善生态环境质量为核心，以减污降碳协同增效为主线，分析区域、流域生态环境安全形势，结合綦江区实际和“十四五”相关规划及政策要求，确保立足实际、因地制宜、与时俱进，系统调整“三线一单”生态环境分区管控成果，完善与高质量发展和高水平保护相适应的“三线一单”生态环境分区管控体系，具体来说：
到2025年，统筹保护好綦江河水系网和大娄山脉生态空间，环境质量持续改善，土壤污染风险得到有效管控，主要污染物排放总量持续减少，农村人居环境显著改善，生态环境治理体系和治理能力现代化明显提升，“生态产业化、产业生态化”取得明显进展，居民幸福感显著增强，山清水秀美丽綦江建设取得明显成效。
到2035 年，绿色生产生活方式成为主流，主要污染物排放总量达到管控要求，碳排放达峰后稳中有降，生态环境质量根本好转。实现人与自然和谐共生，重庆南部生态屏障功能更加凸显，基本建成山清水秀美丽綦江。
三、适用范围
各相关部门、街镇、各园区管委会及有关单位普遍适用。
四、主要内容
《方案》分为调整原则、总体目标、调整结果 3个部分。调整原则方面明确了坚持坚持底线约束、强化空间管控、突出分类准入的原则，总体目标提出我区2025年、2035年总体目标。调整结果方面，全区环境管控单元由24个调整为26个。优先保护单元：个数维持11个不变，面积占比由21.1%调整为21.1%，基本不变。重点管控单元：由8个调整为10个，面积占比由25.6%调整为25.3%，较上一轮减少0.3%。一般管控单元：个数维持5个不变，面积占比由53.3%调整为53.6%，较上一轮增加0.3%。全区原总体管控要求共18条，在原总体管控要求基础上删除8条，修改7条，新增19条。调整后，全区总体管控要求共29条。
五、核心政策问答
问1：“三线一单”的特点是什么?
答1：第一，集成化：指把水、气、土这些要素层面的生态环境问题放在一起考虑。同样的区域，水的问题是什么、气的问题是什么、从环境准入角度分别是什么要求，是从整个区域角度，考虑多要素、多部门的战略问题。同时该项工作也是对不同部门资源环境管理要求的一次梳理和整合，可以促进政策之间的协调。
第二、空间化：指把生态环境管控要求落实在具体的管控单元上，突出空间管控的作用，改变原来生态环境的管控基本是着眼于污染源、排放口，缺少空间概念的不足。现在是在空间层面上看这些污染源的分布，考虑生态空间约束和资源环境承载能力，确定项目环境准入。通过编制“三线一单”，有了对整个国土空间精细化环境管理的基础性框架。
第三、信息化：指把“三线一单”的数据和信息按照统一的编码、统一的接口，按照国家要求，建立一个覆盖国家、省、地市三级的数据共享平台和环境准入管控平台，使每个区域的环境准入要求都一目了然。通过“三线一单”成果的应用管理，落地一个项目，或者否决一个项目，各级相关管理部门都能及时掌握，并且能够对区域开发建设、环境保护、资源利用等情况实现动态监控。
问2：三线一单”与规划环评的关系是什么?
答2：对具体的环境管控单元来说，“三线一单”明确了该区域生态保护红线的“空间”、环境质量的“地板”、资源开发的“天花板”，环境管控要求的“条款”。从某种意义上说，为区域开发编制规划及规划环评给出了环境约束的边界和管控方向。
因此，规划环评包括项目环评在实践中，首先必须遵守“三线一单”的规范性和特殊性要求，对开发的环境影响设定“上限”;其次可以运用“三线一单”成果分析的重点区域、流域及环境管控单元的主要功能、环境问题、产业特点为后续的开发明确方向;再次通过开发或建设的环境影响与“三线一单”成果数据比对分析，提出开发后环境管控的具体措施或要求，简而言之“三线一单”除了在生态环境部门建设项目环评审批阶段提供技术支撑，更是在规划环评中起到指挥棒的作用。
以某园区为例，该园区所在管控单元的管控要求为：禁止新建重化工、纺织、造纸等工业项目，降低水环境风险。而园区拟将原主导产业精细化工产业调整为以造纸为主导产业的轻工，且拟引入某特大型造纸项目。而对照“三线一单”发现，原规划发展造纸存在明显环境问题，该园区紧邻长江，若发展造纸产业，将存在污染环境的隐患，不符合“三线一单”的相关要求。因此，园区将主导产业由以造纸为主导的轻工调整为电气机械、器材制造业、船舶和其他运输设备制造业等水环境风险较小的产业。
问3：“三线一单”主要在哪些领域应用?
答3：(一）推动经济社会高质量发展。通过衔接“三线一单”生态环境分区管控体系与区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略和国土空间规划的关系，为相关立法、专项规划编制、产业政策制定、城镇建设、资源开发、产业园区及重大项目建设、执法监管等方面提供决策参考，避免粗放发展、随意开发。
（二）促进生态环境高水平保护。通过“三线一单”在生态、水、大气、土壤等要素环境管理中的应用，在精准治污、生态修复、环境风险防控等方面落实生态环境分区管控要求,不断改善环境质量，助力打赢打好污染防治攻坚战。
（三）严格源头预防环境风险。加强“三线一单”和规划环评、建设项目环评衔接,在优化规划布局、项目选址选线、预判环境影响等方面发挥重要作用,减少政府和企业前期决策风险。
（四）强化生态环境监管。将确定的优先保护单元、重点管控单元作为环境监管重点区域，将生态环境分区管控要求作为环境监管重点内容。
以成渝铁路重庆站至江津站段改造工程为例子，2020年5月9日，重庆铁路投资集团有限公司给重庆市生态环境局去函，申请核实成渝铁路重庆站至江津站段改造工程与重庆市“三线一单”符合性。成渝铁路重庆站至江津站段改造工程位于重庆市境内，起于既有成渝铁路江津站，止于既有重庆站，线路沿长江向东北途经江津区、九龙坡区、大渡口区、渝中区4个区（县）。重庆市生态环境局经空间智能研判分析发现，成渝铁路重庆站至江津站段改造工程共涉及江津区生态保护红线等6个优先保护单元。最终，经过与建设单位沟通协调，对规划的线路进行了优化调整，避让了生态保护红线，对森林公园等优先保护单元进行了无害化穿越，并承诺对占用的一般生态空间加强管控，项目完成后对一般生态空间进行生态修复。
这是重庆“三线一单”成果发布后，通过选址选线优化、环境影响预判等措施服务重大项目落地的典型案例。
此外，“三线一单”还为重庆市级各部门工作提供决策服务。市水利局在开展《重庆市中小河流水能资源开发规划》编制工作中，通过“三线一单”进行环境影响预判；市交通局在编制重庆港总体规划修编及规划环评编制过程中，与“三线一单”成果进行充分衔接；市林业局在全市自然保护地调整工作中，吸纳了“三线一单”中一般生态空间的相关成果；市规划自然资源局在油气矿勘查区块出让相关工作中，多次开展与“三线一单”成果衔接工作。
问4：“三线一单”如何实现生态环境分区管控?
答4：按照保护优先、衔接整合、有效管理的原则，将全省行政区域统筹划定优先保护、重点管控和一般管控三类环境管控单元，分别提出相应的生态环境准入要求。优先保护单元、重点管控单元、一般管控单元之间不是管理级别的递进关系，而是根据单元自身属性和环境管理要求确定的。
优先保护单元：主要涵盖自然保护区、湿地公园、森林公园、风景名胜区、世界自然遗产地、地质公园、水产种质资源保护区、生态公益林、天然林、集中式饮用水水源保护区等，属于生态功能极重要区、生态环境极敏感区、水源涵养重要区以及各级各类自然保护地，这些区域生态功能重要，主要从空间布局约束上提出环境管理要求，依法禁止或限制大规模、高强度的工业开发和城镇建设,确保生态环境功能不降低。
重点管控单元：主要涵盖城镇开发边界和各类工业集中区，是未来重点发展的区域，也是人类活动相对密集的区域,环境问题比较集中，环境管理的要求也比较高，主要从空间布局约束、污染物排放控制、环境风险防控、资源开发利用效率四个方面提出环境管理要求,特别是严格控制污染物排放,积极有序开发利用资源，守住环境质量底线,切实防范环境风险。
一般管控单元：主要涵盖广大农村，是农民生产生活的区域,以经济社会可持续发展为导向，执行区域生态环境保护的基本要求。
问5：国家“三线一单”编制总体安排是什么？
答5：2018年国家全面启动区域环评工作，按照生态环境部牵头，省级为主体、地市深度参与的工作模式，分三个阶段整体推进：2019年年底前,初步建立我国覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团的“三线一单”成果，。建设完成“三线一单”数据共享系统；2020年年底前，完成我国以省级行政区为主体，以环境管控单元为基本空间单位，全国一张图、一套系统的“三线一单”成果。2025年底前，不断完善区域环评管理制度、配套政策、技术规程、信息平台，基本形成我国区域环评制度。
生态环境部负责组织国家技术专家组和指导审核组，明确编制技术要点、成果规范要求、指导各省市开展成果编制、应用和管理。省（市）负责统筹本省“三线一单”编制、信息平台建设实施应用、成果发布、成果实施考核和评估。地市及县（区）负责参与省级“三线一单”编制和信息平台建设、负责本地“三线一单”编制细化、更新调整和成果落地应用，夯实管控要求的落地。
生态环境部组织各省（区、市）分两批开展区域环评工作，编制“三线一单”。目前第一批长江经济带重庆、浙江、上海、江苏、四川、安徽、湖南、江西、贵州、青海、云南、湖北等12个省（市）均已发布实施。第二批黑龙江、辽宁、吉林、北京、天津、河北、山东、河南、山西、内蒙古、陕西、宁夏、甘肃、新疆、西藏、广西、广东、福建、海南等19个省及新疆生产建设兵团已发布实施。
六、专家视角
“三线一单”就像是给生态环境问题开的一剂中药，因为它用的是系统诊断、整体调理的方法。”四川省评估中心技术组负责人廖嘉玲说。
系统诊断，意味着多要素、跨部门整体集成，意味着海量数据的梳理整合。“当时真觉得这是个不可能完成的任务。”廖嘉玲回忆起一头扎进数据里的那段日子，“我们对14个省级相关部门和21个市州开展了两轮以上正式基础资料搜集，拿到标准文件200余盒、电子资料超过1300G，这意味着巨大的工作量。”
在充分掌握数据、分析“三线”情况的基础上，川渝两地抓住生态环境质量改善这一核心，“划框子”、“定规则”，统筹划定优先、重点和一般三类环境管控单元，对环境管控单元提出了具体的生态环境准入清单，建立了覆盖全域的生态环境分区分类管控体系。比如重庆市划分了700多个管控单元，四川省划分了900多个管控单元，今后每个区域在开展各类开发活动时，就可以直接对照管控要求判断选址是否可行，资源环境利用效率和污染物排放要达到什么水平，防控生态环境风险要有多大投入，大幅减少政府和企业早期决策的风险，提高后续行政审批的效率。
七、专业名词解释
三线一单：指生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，以及生态环境准入清单。
生态保护红线：指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。按照“生态功能不降低、面积不减少、性质不改变”的基本要求，实施严格管控。
环境质量底线：指按照水、大气、土壤环境质量不断优化的原则，结合环境质量现状和相关规划、功能区划要求，考虑环境质量改善潜力，确定的分区域分阶段环境质量目标及相应的环境管控、污染物排放控制等要求。
资源利用上线：指按照自然资源资产“只能增值、不能贬值”的原则，以保障生态安全和改善环境质量为目的，利用自然资源资产负债表，结合自然资源开发管控，提出的分区域分阶段的资源开发利用总量、强度、效率等上线管控要求。
生态环境准入清单：指基于环境管控单元，统筹考虑生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的管控要求，提出的空间布局、污染物排放、环境风险、资源开发利用等方面环境管控的要求。
环境管控单元：指集成生态保护红线及生态空间、环境质量底线、资源利用上线的管控区域，衔接行政边界，划定的环境综合管理单元。
