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关于《重庆市綦江区加快推进以工代赈工作实施方案》的政策解读
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2023年9月，綦江区人民政府办公室印发《重庆市綦江区加快推进以工代赈工作实施方案》（綦江府办发〔2023〕
33号）（以下简称《以工代赈工作实施方案》），现将有关内容解读如下。
一、政策背景
党中央、国务院高度重视以工代赈工作。习近平总书记多次强调，要多采用以工代赈等机制，教育和引导广大群众用自己的辛勤劳动实现脱贫致富。党的二十大报告明确提出，要“坚持多劳多得，鼓励勤劳致富，增加低收入者收入”“强化就业优先政策，加强困难群体就业兜底帮扶”，为新时代新征程的以工代赈工作指明了前进方向、提供了根本遵循。2020年11月，国家发展改革委联合中央农办、财政部、交通运输部、水利部、农业农村部等九部委印发了《关于在农业农村基础设施建设领域推广以工代赈方式的意见》。2020年底，中共中央、国务院印发《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》。2021年12月，国家发展改革委印发《关于进一步坚守“赈”的初心充分发挥以工代赈政策功能的意见》（发改振兴〔2021〕1852号）。2022年7月，国务院办公厅转发国家发展改革委《关于在重点工程项目中大力实施以工代赈促进当地群众就业增收的工作方案》，对新形势下以工代赈工作提出了新要求、作出了新部署。2022年12月29日《国家以工代赈管理办法》（国家发改委令第57号）审议通过，于2023年3月1日正式实施，对以工代赈专项资金实施的项目、在农业农村基础设施建设领域推广以工代赈方式的项目、在政府投资的重点工程项目中大力实施以工代赈的项目从计划管理、资金管理、项目管理、监督检查等方面进行规范。为认真贯彻落实《国家以工代赈管理办法》，适应新形势、新任务、新要求，充分发挥以工代赈功能作用，按照区委区政府工作要求，特制定印发《以工代赈工作实施方案》。
【解读案例】
1984年，为帮助贫困地区改变面貌，国家动用一部分库存粮棉布和中低档工业品，支持国家扶贫开发工作重点县基础设施建设，开启了新中国通过以工代赈开展开发式扶贫的序幕。1996年，以工代赈开始由实物折资方式转为安排财政扶贫资金支持。1998年，为应对亚洲金融危机、扩大国内需求，国家发展改革委通过安排国债资金支持各地实施以工代赈。2006年以来，国家发展改革委在中央预算内投资中安排专门资金，支持各地实施以工代赈项目。2020年以来，以工代赈政策进行了两次政策拓展和延伸。2020年11月，经国务院同意，国家发展改革委等九部门联合印发了《关于在农业农村基础设施建设领域积极推广以工代赈方式的意见》，推动以工代赈方式拓展到中小型农业农村基础设施建设领域。2022年7月，国务院办公厅转发国家发展改革委《关于在重点工程项目中大力实施以工代赈促进当地群众就业增收工作方案的通知》，进一步将以工代赈方式推广到政府投资的相关重点工程项目。
2021年以来，我区累计整合各类资金近172.27亿元，通过在重点工程项目和中小型农业农村基础设施建设领域推广以工代赈方式项目201个，发放劳务报酬4360余万元，带动群众就近就地就业近6100余人，人均增收0.71万元，充分发挥了“赈”的实效。
二、目标任务
以工代赈是指政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接赈济的一项扶持政策。现阶段，以工代赈主要包括使用以工代赈专项资金实施以工代赈项目、在农业农村基础设施建设领域中推广以工代赈方式、在政府投资的重点工程项目中实施以工代赈等，主要目的是向参与工程建设的群众发放劳务报酬、开展技能培训，促进其就地就近就业增收。
【解读案例】
自1984年启动实施以工代赈以来，国家已累计安排以工代赈资金（含实物折资）1800余亿元。“十三五”期间，国家发展改革委、财政部累计投入以工代赈中央投资近300亿元，带动地方资金超过35亿元，支持贫困地区实施了一大批农村中小型基础设施建设项目，在带动贫困群众就业增收、激发内生动力、改善贫困地区生产生活条件等方面发挥了独特而重要的作用，为如期打赢脱贫攻坚战作出了积极贡献。
“十四五”以来，国家发展改革委先后印发实施《全国“十四五”以工代赈工作方案》《关于进一步坚守“赈”的初心充分发挥以工代赈政策功能的意见》《关于在重点工程项目中大力实施以工代赈促进当地群众就业增收工作方案的通知》等文件，按照有关文件要求，以工代赈中央预算内投资专项支持的项目，劳务报酬发放额度占中央预算内投资资金的比例原则上应不低于30%；中央财政衔接推进乡村振兴补助资金（以工代赈方向）支持的项目，劳务报酬发放额度占中央财政资金的比例要达到20%以上，并尽可能提高。 仅2022年，各地通过实施以工代赈项目和在政府投资的重点工程项目中推广以工代赈方式，已带动超过500万名群众实现就地务工，人均增收超过8000元，对农民就业增收产生明显效果。
我区制定印发《以工代赈工作实施方案》的目标任务是：通过实施以工代赈政策，改善农村生产生活条件和发展环境，特色主导产业加快发展，农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足，农村经济社会发展和区域协调发展。充分发挥以工代赈政策效应及拓岗位、稳就业、保民生的重要作用，满足更多群众就近就业增收的客观要求，激发脱贫人口等低收入群体增收致富内生动力和自我发展能力，持续巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，有力推动全区经济社会高质量发展。
三、适用范围
目前綦江区暂无以工代赈专项资金支持的项目，主要围绕在农业农村基础设施建设领域五大方面和重点工程项目领域七大方面推广实施以工代赈方式。实施范围具体为：
（一）农业农村基础设施建设
1.投资规模较小、技术方案相对简单、用工技能要求不高的农村生产生活基础设施。
2.农村生产生活基础设施、农村交通基础设施、水利基础设施、文化旅游基础设施和林业基础设施。
（二）重点工程项目
1.政府投资的交通、水利、能源、农业农村、城镇建设、生态环境、灾后恢复重建等。
2.非政府投资的重点工程项目。引导民营企业、社会组织等各类社会力量采取以工代赈方式组织实施公益性帮扶项目。
（三）赈济对象
吸纳当地农村劳动力、城镇低收入人口和就业困难群体等，特别是脱贫人口、防止返贫监测对象、因灾需要救助人口和受自然灾害等不可抗力因素影响无法外出务工的劳动力等群体。
四、主要内容
第一部分：总体要求。充分发挥以工代赈“赈济”作用，拓岗位、稳就业、保民生，激发脱贫人口等低收入群体增收致富内生动力和自我发展能力，持续巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，以稳就业扭住稳经济大盘关键，有力推动全区经济社会高质量发展。
第二部分：以工代赈方式的适用领域。目前我区暂无以工代赈专项资金支持的项目，要求区级相关部门、有关单位围绕在农业农村基础设施建设领域五大方面和重点工程项目领域七大方面推广实施以工代赈方式。
第三部分：赈济对象及赈济模式。旨在通过以工代赈政策吸纳所在区域内农村劳动力、城镇低收入人口和就业困难群体等参加工程建设，并优先吸纳脱贫人口、防止返贫监测对象等群体。赈济模式包括改善生产生活条件、发放劳务报酬、开展技能培训、设置公益性岗位、资产收益分红等。
第四部分：组织实施。结合以工代赈工作要求，在项目编制、项目实施、项目监管等工作环节明确操作方式及工作职责。
第五部分：保障措施。从组织领导、队伍建设、宣传报道等三方面作出相关要求。
五、核心政策问答
【解读案例】
问1：什么是以工代赈？主要包括哪些内容？
答1：以工代赈是指政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接赈济的扶持政策。现阶段，以工代赈主要包括使用以工代赈专项资金实施以工代赈项目、在农业农村基础设施建设领域中推广以工代赈方式、在政府投资的重点工程项目中实施以工代赈等，主要目的是向参与工程建设的群众发放劳务报酬、开展技能培训，促进其就地就近就业增收。
问2:“十四五”以来以工代赈两次政策拓展延伸的主要内容是什么?
答2：（1）2020年11月，国家发展改革委等九部门联合印发了《关于在农业农村基础设施建设领域积极推广以工代赈方式的意见》（发改振兴〔2020〕1675号），使以工代赈从一项专项的扶贫政策拓展到农业农村基础设施建设领域。在农业农村基础设施推广以工代赈方式，用实践检验了以工代赈作为一种项目组织实施方式的广泛适用性，用两年时间逐步建立并完善了一套行之有效的推广以工代赈方式工作模式、规范流程、工作方法，找准了进一步扩大以工代赈实施范围的突破口，为在重点工程项目中实施以工代赈积累了实践经验。
（2）2022年7月，国务院办公厅转发国家发展改革委《关于在重点工程项目中大力实施以工代赈促进当地群众就业增收工作方案的通知》，进一步将以工代赈方式全面应用到政府投资的重点工程项目，将以工代赈实施范围拓展到七大建设领域，以工代赈已经不仅仅是发展改革部门管理的一个专项投资、一类资金项目，更是一种工程建设中广泛应用的重要组织方式，是一项重要惠民政策、就业扶持政策，在重点工程项目中实施以工代赈，将实现以工代赈政策的乘数效应，把“赈”的功能作用发挥得更广阔、更长远、更可持续。
问3：为什么要在重点工程项目中推广以工代赈模式?
答3：《国务院办公厅转发国家发展改革委关于在重点工程项目中大力实施以工代赈促进当地群众就业增收工作方案的通知》(国办函〔2022〕58号)文件：在重点工程项目中大力实施以工代赈，既是促进有效投资、稳就业保民生、拉动县域消费、稳住经济大盘的重要举措，也是推动人民群众共享改革发展成果、提高劳动者素质的有效手段。
问4：农业农村基础设施建设推广以工代赈方式包括哪些领域？
答4：推广以工代赈方式的农业农村基础设施建设领域主要包括投资规模较小、技术方案相对简单、用工技能要求不高的农村生产生活基础设施，农村小型交通、水利、文化旅游和林业草原等基础设施建设。区发展改革部门应会同相关部门分级分领域建立健全推广以工代赈方式项目清单，按年度滚动管理。对农业农村基础设施项目，在不影响项目建设进度和施工质量等前提下，应尽可能纳入项目清单，采取以工代赈方式实施。经认定为推广以工代赈方式的项目，应严格落实组织群众务工、开展就业技能培训、设置公益岗位等以工代赈政策要求，及时足额向当地农村群众发放劳务报酬，尽量提高项目资金中劳务报酬发放比例。
问5：适用重点工程项目实施以工代赈的领域有哪些？遵循什么原则？
答5：适用以工代赈的重点工程项目建设领域，包括政府投资的交通、水利、能源、农业农村、城镇建设、生态环境、灾后恢复重建等。谋划实施政府投资的重点工程项目时，应在确保工程质量安全和符合进度要求等前提下，按照“应用尽用、能用尽用”的原则，结合当地群众务工需求，挖掘主体工程建设及附属临建、工地服务保障、建后管护等方面用工潜力，尽可能通过实施以工代赈帮助当地群众就近务工实现就业增收。鼓励非政府投资的重点工程项目采取以工代赈方式扩大就业容量。引导民营企业、社会组织等各类社会力量采取以工代赈方式组织实施公益性帮扶项目。
六、专家视角
当前以工代赈政策的官方定义是通过组织动员农村低收入人口参与政府投资的工程项目建设等方式，获取劳务报酬，实现就近就业增收。我们认为，“以工代赈”是优于并可替代“直接赈济”的一项帮扶政策，“赈”的下限是“货币及实物资源向扶助对象无条件直接发放”，因此任何优于直接捐赠和物资供给的帮扶形式，都在以工代赈的政策视野和实施范畴内。作为一种具有市场化手段的政府干预措施，越是在社会资本洼地，越是在市场机制失灵的地方，以工代赈就越能发挥其政府公共职能及特殊财政价值。以工代赈具有特殊的“救急”“扶困”双重属性，非常时期以“救急”为上，平和时期以“扶困”为主，形象地说，既是雪中送炭，又是锦上添花。
《工代赈工作实施方案》主要从总体要求、适用领域、赈济对象及赈济模式、组织实施、保障措施等五个方面为綦江区实施以工代赈工作指明了方向、规范了路径、提供了保障，特别是在国家、市级以工代赈相关政策方案，进一步细化项目前期、建设各环节涉及的各类资料模板，旨在达到“让街镇部门知道怎么干、施工单位和项目业主知道干什么、推广以工代赈要达到的效果怎么样”的目的。
七、专业名词解释
以工代赈是指政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接赈济的一项扶持政策。
