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市场准入负面清单
新时代确立全国统一市场准入负面清单制度的六大亮点
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新时代确立全国统一市场准入负面清单制度的六大亮点
中国宏观经济研究院市场所 郭丽岩
12月24日，经党中央、国务院同意，国家发展改革委、商务部正式印发《市场准入负面清单（2018年版）》，在确立市场准入负面清单制度方面迈出了重要而坚实的步伐，彰显了我国坚定不移推进改革开放的勇气，表明了我国以更加开放的姿态捍卫国际多边经贸规则、持续改善营商环境和大幅提高投资便利度的决心。建立健全统一的市场准入负面清单制度，挑战的是传统政府管理理念和模式，是顺应了新时代实现高质量发展的要求，是对政府和市场关系的重新塑造，有利于从根本上实现市场准入畅通、开放有序、竞争充分和秩序规范，加快形成现代市场体系。具体来看，我国确立全国统一的负面清单制度具有以下六大亮点。
亮点一：清单内涵和外延界定明确，真正做到“职责边界法定”。在全面推进依法治国、严格依法行政的要求下，清单制定修订过程突出强调于法有据，对现有法律、法规、国务院决定进行了全面而系统的梳理，确保每一项政府管理事项和措施都与法律法规的依据一一对应，确保政府行为合法有效。与试点阶段的清单相比，2018年版清单进一步划清了市场准入负面清单的内涵和外延边界，什么该列、什么不该列，有了更加明确的定位，即“清单所列事项应当是针对市场主体从事相关行业、领域、业务投资经营活动时，各级政府在市场准入环节依法采取的管理措施。”此前我国的实际情况是，市场准入类规定分散在各部法律法规中，这次清单编制的一项重要基础性工作就是将原本散见于法律法规中的市场准入类规定进行了全面而系统的梳理，对没有法律法规依据的规定进行了集中清理，务求清单所列出的每一事项于法有据，确需许可的事项，必须明确许可依据和主体层次，从而实现“一张清单管准入”。今后，但凡列入清单的管理事项，必需经由法律、行政法规、国务院决定或地方性法规设立，坚决避免于法无据的事项进入清单。
亮点二：遵循实事求是原则，合规合理增减清单内事项。全国统一的市场准入负面清单，从改革理念的提出，到具体编制、试点先行、修订，再到正式向社会公布，历经了五年时间。正式公布的清单对前期试点过程中发现的问题进行了充分改进和完善，结构更加优化，内容更加简洁，将法律法规明令禁止的与投资经营相关的行为，统一归并成清单正文第一条而不再逐条列出，既与清单定位更好地契合，又大幅缩减了清单正文内容，方便市场主体阅读和提取关键信息。清单所列的是行政管理措施（即政府的行政行为），其他具体而细琐的工艺、类型、规格、型号等产业产品参数的规定一概不在清单正文中列出，进一步提高了清单的针对性，突出了负面清单管理的重点和主线。从负面清单的内容来看，最终公布的负面清单共列禁止和许可类事项151项,与前期试点阶段相比，缩减幅度高达54%，统算删减、移出、增加、合并等情形，比《清单（试点版）》减少了近300条具体管理措施，做到求真务实、加减并举、有破有立。
亮点三：建立动态调整机制，做足做好精简高效。国家发展改革委、商务部宣布，要通过动态调整机制不断巩固和完善清单，每年至少系统调整一次，这无疑是市场准入负面清单制度建设的重要工作。近年来，我国“放管服”改革取得了阶段性成果，相应的法律法规修订进程明显加快。深化改革只有进行时没有完成时，随着更多行政审批权力进一步取消和下放，相应的市场准入环节管理措施需要及时从清单中删减，更加精简、更加高效、更加透明，将成为一种完善制度的动态趋势。通过建立清单信息公开机制和民众参与机制，以更加开放和包容的姿态主动接受全社会的监督，并在此基础上定期进行动态系统调整，以确保市场准入负面清单从一成不变的“死”清单变成一张与时俱进的“活”清单，实现没有“最精”只有“更精”，促进负面清单制度的不断完善。
亮点四：形成负面清单制度体系，突出整体性和系统性。推进市场准入负面清单制度改革是一项复杂的系统工程，此次清单修订工作注意与现行制度的协调和衔接，明确提出处理此清单与外商投资负面清单、特定区域管控规定、其他行业负面清单的关系，区分不同清单的适用范围，该纳入的一并纳入，不相关的不纳入。在“合法有效”的前提下，负面清单已不再是简单一张“单子”，而是确保所有市场主体平等进入清单之外的所有领域，倒逼简政简到位、放权放到位，加强事中事后监管，优化公共服务的一整套制度体系。为了便于各类市场主体在正确理解的基础上便捷使用，正式出台负面清单之前花大力气对列入的事项进行了科学合理的归并与整合，同时配有清单说明，使得清单更加协调、更加可靠、更加一致。
亮点五：正确处理共性和个性，确保负面清单的完备性和权威性。经过积极试点和科学修订，2018年版清单的完备性大幅提高，认真处理全国与地方、共性和个性的关系，加强了全国统一市场准入管理措施和地方性具体实施措施的有效衔接，确需纳入的以“地方性许可事项”的方式明确增设于清单，而无需纳入的地方性措施也不再“单外有单”，强调不得再以“负面清单”之名，行干预市场主体微观行为之实。实际上，这是为负面清单“正本清源”，进一步做到“一单尽列、一目了然”，有利于清理和废除各地各部门以“负面清单”名义发布的各类文件，减少市场主体应对的各类繁文缛节。
亮点六：呼应供给侧结构性改革，助力经济体制改革向纵深推进。2018年正值改革开放40周年，确立市场准入负面清单制度正是我国进一步完善深化改革扩大开放，不断完善社会主义市场经济体制的一项重要举措，深化供给侧结构性改革的重中之重是加强有效制度供给。实行全国统一的市场准入负面清单制度，通过“一张清单管准入”进一步促进审批权力取消或下放，此为“破”，通过建立一整套制度体系以更好激发市场主体创业创新活力，此为“立”，通过有效实施管理切实降低实体企业的制度性交易成本，此为“降”，可谓是有助于同步实现“破立降”目标的“一箭三雕”之举。建立负面清单制度本身是一项复杂的系统工程，涉及经济社会众多领域，是我国整个经济体制改革的重要方面，通过市场准入负面清单制度改革，可以有效推动“放管服”、投资体制、商事制度、行政审批制度、事中事后监管、信用体系建设等其他相关改革同步深化，为加快形成完善的社会主义市场经济体制提供有力支撑和重要保障。
展望未来，社会民众需求更加高质化多元化，这就要求与之相适应的国家治理体系与治理能力不断提升现代化水平，建立健全市场准入负面清单制度无疑是提升国家治理能力和水平的重要内容。当前国际社会风云变幻，外部环境面临诸多不确定性风险和挑战，在贯彻实施过程中必将碰到一些挑战与困难，只要不忘改革初心，坚定理想信念，就能够破除传统思维的桎梏。要通过立规建制夯实配套保障体系，进一步增强政府公信力，给予市场主体明确的政策预期，给各类市场主体吃下“定心丸”。在全国范围实施统一的市场准入负面清单制度，必将创全球开放市场准入管理之先河，进一步凸显中国道路及中国模式的率先示范意义。
