您当前的位置：
首页
>
政务公开
>
政府信息公开目录
>
行政复议
- [ 索引号 ]
- 11500222009312182D/2025-00047
- [ 发文字号 ]
- [ 主题分类 ]
- 其他
- [ 体裁分类 ]
- 行政复议
- [ 发布机构 ]
- 綦江区司法局
- [ 有效性 ]
- 有效
- [ 成文日期 ]
- 2025-02-14
- [ 发布日期 ]
- 2025-03-06
綦江府复〔2024〕178号行政复议决定书
行政复议决定书
綦江府复〔2024〕178号
申请人：中国XX银行，住所地北京市西城区。
法定代表人：吴某某，董事长。
委托代理人：程某，该银行重庆分行员工，代理权限为特别授权。
委托代理人：彭某，该银行重庆分行员工，代理权限为特别授权。
被申请人：重庆市綦江区规划和自然资源局，住重庆市綦江区古南街道南门路1号，统一社会信用代码11500000MB1B37366Q。
法定代表人：刘荣臻，局长。
第三人：重庆某铝业有限公司，住所地重庆市綦江区北渡。
法定代表人：周某某。
申请人中国某银行不服被申请人重庆市綦江区规划和自然资源局于2024年9月23日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（綦规资闲置收〔2024〕第4号）提起行政复议一案，本机关于2024年11月21日收到，于同月26日依法予以受理并进行审理，现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人作出的綦规资闲置收〔2024〕第4号《收回国有建设用地使用权决定书》。
申请人称：2024年9月27日，申请人收到被申请人于2024年9月23日向重庆某铝业有限公司（下称某铝业公司）发送的綦规资闲置收〔2024〕第4号《收回国有建设用地使用权决定书》（下称《收地决定书》），并抄送了申请人、綦江区法院和高新区管委会。《收地决定书》载明：某铝业公司名下面积18015平方米的工业用地〔渝地（2015）（綦江）第X号〕因企业原因造成闲置，被申请人现根据《闲置土地处置办法》有关规定，将依法无偿收回上述闲置土地，要求某铝业公司自决定书送达之日起30日内办理注销登记，逾期不履行将直接公告注销。
申请人认为，被申请人的具体行政行为严重损害了申请人的合法权益且严重违反法定程序，应当予以撤销，具体理由如下：
一、被申请人作出的《收地决定书》严重违反法定程序。
1.未告知抵押权人应享有的权利。2016年11月28日，申请人与某铝业公司签订《房地产抵押合同》，由某铝业公司提供面积18015平方米的工业用地〔渝地（2015）（綦江）第X号〕，即本次拟收回的目标土地作为吉林某铝业有限公司向申请人履行回购义务的反担保。2016年12月12日，申请人取得抵押登记证明，登记显示申请人为本次拟收回目标土地的抵押权人，担保债权金额为16500万元。
在收地决定作出前，被申请人应当知道该宗土地存在抵押及抵押权。根据《行政处罚法》第四十四条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”然而，被申请人在作出收地决定前并未将相关内容、依据及应享有的权利告知申请人，属于程序违法。
2.被申请人剥夺了申请人参与听证、陈述申辩的权利。
根据《最高人民法院行政审判庭关于无偿收回土地使用权法律性质等有关问题的复函》（行复〔2023〕33号），依法取得闲置土地抵押权的人，系无偿收回闲置土地使用权行为的利害关系人，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》（2004年）第五条、第二十条等规定，抵押权人依法应当享有陈述、申辩和申请听证的权利。
被申请人未经听证即作出无偿收回土地使用权的决定，未通知申请人参加听证，亦未给予申请人陈述、申辩的机会，直接剥夺了申请人对抵押权人应享有的权利，系程序违法，缺乏程序正当性保障，严重损害了申请人的合法权益。
3.被申请人未通知抵押权人协商拟定闲置土地处置方案。
《闲置土地处置办法》第十三条：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”按第十三条第二款的规定，被申请人应当书面通知申请人，但被申请人没有履行通知义务，故其作出收地决定违反法定程序。
综上，被申请人作出的《收地决定书》因剥夺了申请人陈述、申辩、参与听证及处置方案拟定的相关权利，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条之规定，行政行为违反法定程序的，应当予以撤销。
二、被申请人的具体行政行为不应损害抵押权人的合法权益。
根据《中华人民共和国民法典》第三百九十四条之规定，抵押权人依法享有对抵押物优先受偿的权利。对抵押物的处置应优先保护抵押权人的合法权益，而被申请人无偿收回该土地使用权的决定，将导致申请人作为抵押权人的利益受损，无法通过抵押物实现优先受偿的权利，并且未获得任何补偿。被申请人的决定未对申请人的优先受偿权作出合理安排，不符合法律规定，严重影响了申请人的合法权益。
三、被申请人的决定缺乏合理性，未充分考虑申请人的合法权益。
申请人并非造成土地闲置的原因方，其利益不应因用地人的行为而受到损害（说不通，签订合同，自担风险）。被申请人仅基于用地人原因而决定无偿收回土地使用权，未考虑申请人作为合法抵押权人的优先受偿权益，未作出合理安排或赔偿，显失公平。被申请人的做法直接导致申请人所享有的抵押权无法实现，也未给予合法补偿，明显违背公平公正原则。
四、《收地决定书》载明的救济程序违法，应当予以撤销。
《收地决定书》载明“对决定不服的，可自收到决定书之日起60日内向綦江区政府或重庆市规划和自然资源局提起行政复议；6个月内向綦江区人民法院提起行政诉讼。”根据《中华人民共和国行政复议法》第二十四条之规定，对本级人民政府工作部门作出的行政行为不服的，由县级以上地方各级人民政府管辖行政复议案件。重庆市人民政府《关于调整市政府工作部门派出机构行政复议管辖权的通告》[渝府发〔2024〕4号]：“二、以重庆市涪陵区、渝中区、大渡口区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、南岸区、北碚区、渝北区、巴南区、长寿区、江津区、合川区、永川区、南川区、綦江区、大足区、璧山区、铜梁区、潼南区、荣昌区规划和自然资源局为被申请人的行政复议案件，由其所在地的区人民政府管辖。”
根据前述法律规定，对案涉收地决定不服提起行政复议的，依法仅能向綦江区人民政府申请复议，重庆市规划和自然资源局无行政复议管辖权。因此，被申请人《收地决定书》载明的复议途径程序明显违法，相关决定应当予以撤销。
综上所述，被申请人作出的《收地决定书》存在明显不当，严重损害了申请人的合法权益。申请人作为该宗地的抵押权人，有权在该土地上享有优先受偿权，并在收回土地决定作出前应当享有陈述、申辩和听证的权利。然而，被申请人在未履行上述法定程序的情况下决定无偿收回土地，既违反了程序正当性，也未能依法保障抵押权人的合法权益。为维护申请人的合法权利，现依据相关法律规定，提请行政复议，请求撤销《收地决定书》。
被申请人称：一、答复人具有作出案涉收回国有建设用地使用权决定的职权。
《闲置土地处置办法》第四条第一款规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。QJGN-XX-XX宗地位于綦江区，答复人作为綦江区的国土资源主管部门，具有针对该宗地作出《收回国有建设用地使用权决定书》（綦规资闲置收〔2024〕第4号）的法定职权。
二、案涉收回国有建设用地使用权决定认定事实清楚。
2015年5月，原重庆市綦江区国土资源和房屋管理局（现因机构改革变更为重庆市綦江区规划和自然资源局，即答复人）发布出让公告，依法对QJGN-XX-XX宗地实施公开出让。经公开出让，由重庆某铝业有限公司竞得。2015年6月8日，原重庆市綦江区国土资源和房屋管理局作为出让人，重庆某铝业有限公司作为受让人，签订编号为渝地（2015）（綦江）第X号的《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称出让合同），约定将QJGN-XX-XX宗地的国有建设用地使用权（面积为18015平方米）出让给重庆某铝业有限公司，用途为工业用地。出让合同第六条约定“出让人同意在2015年6月30日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件：（二）现状土地条件。”出让合同第十六条约定“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2015年7月31日之前开工，在2016年1月31日之前竣工。”出让合同第三十二条约定“受让人造成土地闲置，土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。”
（一）案涉宗地构成闲置土地。
《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。《闲置土地处置办法》第三十条规定，动工开发是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。
按照出让合同第十六条的约定，案涉宗地建设项目应在2015年7月31日之前开工，至答复人对案涉宗地开展闲置土地的调查认定和作出案涉收回国有建设用地使用权决定时，重庆某铝业有限公司仍未对案涉宗地动工开发，已超过出让合同约定的开工时间近九年，案涉宗地明显构成闲置土地。
（二）案涉宗地闲置未开发的原因是企业原因。
2015年6月18日，交地责任人重庆綦江工业园区管理委员会将案涉宗地交付给重庆某铝业有限公司，不存在因未按出让合同约定、条件交付导致项目不具备动工建设条件的情形。2023年7月24日，案涉宗地交地责任人重庆綦江工业园区管理委员会向答复人发出《关于北渡工业园区QJGN-XX-XX宗地土地闲置问题的函复》，载明“XX铝业一期项目于2016年投产后，立即开展二期项目建设，因资金链断裂，二期项目于2017年下半年全面停工。目前重庆某铝业有限公司已倒闭，为企业自身因素导致QJGN-XX-XX宗地18015平方米（折27.02亩）闲置。”重庆某铝业有限公司亦未提供土地闲置原因说明材料以证明案涉宗地建设项目存在属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形。
综上，答复人认定案涉宗地为闲置土地，闲置原因为企业原因，认定正确。
三、案涉收回国有建设用地使用权决定适用法律依据正确。
在认定案涉宗地系因重庆某铝业有限公司自身原因超过约定的动工开发日期满2年未动工开发后，答复人依据《闲置土地处置办法》第十四条第二项“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人”之规定，报经重庆市綦江区人民政府同意后，向重庆某铝业有限公司作出《收回国有建设用地使用权决定书》（綦江规资闲置收〔2024〕第4号），适用法律依据正确。
四、关于收回国有建设用地使用权决定的程序。
答复人依据《闲置土地处置办法》对案涉宗地开展闲置土地调查，于2023年5月向重庆某铝业有限公司送达《闲置土地调查通知书》（綦规资闲置查〔2023〕第5号），要求其提供相关材料并说明，其收到通知后未提供任何证据材料，也并未对闲置情况进行说明。调查核实后答复人认为案涉宗地符合《闲置土地处置办法》第二条规定条件，构成闲置土地，遂依据《闲置土地处置办法》第九条规定，于2024年7月8日作出《闲置土地认定书》（綦规资闲置认〔2024〕6号），并向重庆某铝业有限公司依法送达，并将认定信息在门户网站上公开。
答复人在作出案涉收回国有建设用地使用权决定前，履行了告知、请示程序。答复人于2024年7月8日作出《闲置土地处置听证权利告知书》（綦规资听证告知〔2024〕6号），并依据重庆某铝业有限公司的申请，按照《自然资源听证规定》于2024年8月29日依法组织听证，但重庆某铝业有限公司无正当理由未到场参会，经电话联系其工作人员，其申明放弃听证权利。后答复人报经重庆市綦江区人民政府批准后，向重庆某铝业有限公司作出《收回国有建设用地使用权决定书》（綦规资闲置收〔2024〕第4号）并依法送达，并抄送了申请人中国某银行。答复人针对案涉宗地进行的调查、核实、认定、召开听证会、报批及作出收回决定，符合相关程序。
申请人中国某银行称答复人作出的案涉收回国有建设用地使用权决定严重违反法定程序并不成立。第一，案涉收回国有建设用地使用权决定系答复人对重庆某铝业有限公司作出，申请人中国某银行不属于《行政处罚法》第四十四条规定的“当事人”，并且根据《闲置土地处置办法》第十四条第二项，答复人只需在下达《收回国有建设用地使用权决定书》后抄送土地抵押权人，故答复人无需征询申请人中国某银行的意见，申请人中国某银行称答复人在作出收地决定前应向其告知相关内容、依据及应享有的权利无法律依据。第二，根据《闲置土地处置办法》第十五条之规定，享有听证权的权利人为国有建设用地使用权人，并不包括抵押权人，故答复人无需告知申请人中国某银行听证权利，即可按法定程序作出收回国有建设用地使用权的决定。第三，适用《闲置土地处置办法》第十三条的前提是存在因该办法第八条规定情形造成土地闲置的，国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商选择处置方式，而本案不存在《闲置土地处置办法》第八条规定的属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形，故不适用《闲置土地处置办法》第十三条之规定，而应适用《闲置土地处置办法》第十四条第二项之规定。
关于申请人中国某银行称案涉《收回国有建设用地使用权决定书》载明的救济途径错误，重庆市规划和自然资源局无行政复议管辖权的问题。重庆市綦江区人民政府已受理申请人中国某银行的复议申请，故案涉《收回国有建设用地使用权决定书》载明的行政复议机关并未对申请人中国某银行的权利产生影响。
综上，答复人作出的案涉收回国有建设用地使用权决定符合《闲置土地处理办法》的程序规定，程序合法。
五、案涉收回国有建设用地使用权决定内容适当。
答复人无偿收回案涉国有建设用地使用权，是由于重庆某铝业有限公司未按照出让合同的约定进行土地开发利用，造成国有土地资源浪费。答复人无偿收回案涉国有建设用地使用权依据的是充分的事实和法律法规，基于的是规范土地市场行为、促进节约集约用地的原则，关系的是不可再生土地资源的保护以及土地资源合理利用和开发的保障。系行政权的运用，设有抵押权不影响无偿收回案涉国有建设用地使用权，决定内容适当。
再者，出让合同第十六条约定案涉宗地建设项目在2016年1月31日之前竣工。申请人中国某银行于2016年11月28日才与重庆某铝业有限公司签订抵押合同，抵押权于2016年12月12日才设立。申请人中国某银行作为金融机构，应做好风控调查，在接受国有建设用地使用权抵押作为增信措施时，应审慎调查该宗土地约定的动工日期及实际动工情况，以评判土地是否存在闲置的风险。《中华人民共和国民法典》也规定了针对抵押人行为导致抵押财产毁损、灭失的救济途径，案涉国有建设用地使用权的灭失并未导致债权消灭，申请人中国某银行尚可继续向其债务人主张重新提供担保物或提前清偿债权。故申请人中国某银行称答复人所作收回国有建设用地使用权决定损害其合法权益、缺乏合理性并不成立。
综上，答复人所作收回国有建设用地使用权决定认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法，请求贵府依法驳回申请人中国某银行的复议请求。
第三人未提交书面陈述意见和有关证据材料。
经审理查明：2023年5月4日，被申请人向第三人制发《闲置土地调查通知书》。2024年7月8日，被申请人向第三人制发《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证权利告知书》。2024年9月19日，重庆市綦江区人民政府向被申请人作出了《关于同意收回重庆某铝业有限公司北渡工业园区QJGN-XX-XX宗地国有建设用地使用权的批复》（綦江府〔2024〕270号），批复含无偿收回重庆某铝业有限公司北渡工业园区QJGN-XX-XX宗地国有建设用地使用权，向重庆某铝业有限公司下达《收回国有建设用地使用权决定书》，并抄送区法院，协调解除查封事宜等内容。
2024年9月23日，被申请人向第三人作出案涉《收回国有建设用地使用权决定书》并抄送申请人，依法无偿收回QJGN-XX-XX宗地闲置土地使用权，并告知可自收到决定书之日起60日内向綦江区人民政府或重庆市规划和自然资源局依法申请行政复议，6个月内向綦江区人民法院提起行政诉讼。第三人、申请人分别于2024年9月24日、9月27日收到该决定书。
以上事实有《闲置土地认定书》（綦规资闲置认〔2024〕6号）、《闲置土地处置听证权利告知书》（綦规资听证告知〔2024〕6号）、《关于同意收回重庆某铝业有限公司北渡工业园区QJGN-XX-XX宗地国有建设用地使用权的批复》（綦江府〔2024〕270号）、《收回国有建设用地使用权决定书》（綦规资闲置收〔2024〕第4号）及EMS物流信息等证据证明。
本机关认为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”之规定，本案中，被申请人作出的案涉收回决定系经区政府批准作出的具体行政行为，故本案行政复议申请所列被申请人不恰当，区政府应为复议被申请人。而本机关并无职权就自身作被申请人的复议申请作出复议决定。故本案行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款第一项、第六项“（一）有明确的申请人和符合本法规定的被申请人；……（六）属于本机关的管辖范围；”之规定，不符合受理条件。因本机关已受理本案，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十三条“行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合本法第三十条第一款规定的，应当决定驳回申请并说明理由。”之规定，应当驳回其申请。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十三条之规定，本机关决定如下：
驳回申请人的行政复议申请。
如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向重庆市第五中级人民法院提起行政诉讼。
重庆市綦江区人民政府
2025年2月14日
