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行政复议
| [ 索引号 ] | 11500222009312182D/2024-00147 | [ 发文字号 ] | 綦江府复〔2024〕117号 |
| [ 主题分类 ] | 其他 | [ 体裁分类 ] | 行政复议 |
| [ 发布机构 ] | 綦江区司法局 | [ 有效性 ] | 有效 |
| [ 成文日期 ] | 2024-11-06 | [ 发布日期 ] | 2024-12-02 |
綦江府复〔2024〕117号行政复议决定书
行政复议决定书
綦江府复〔2024〕117号
申请人：重庆市綦江区某科技有限公司，住所地重庆市綦江区古南街道。
法定代表人：杜某某。
委托代理人：池某，该公司员工，代理权限为一般代理。
被申请人：重庆市綦江区规划和自然资源局，住重庆市綦江区古南街道南门路1号，统一社会信用代码11500000MB1B37366Q。
法定代表人：刘荣臻，局长。
第三人：中国某银行股份有限公司某支行，住所地湖南省长沙市。
负责人：杨某某，行长。
委托代理人：李某，该行员工，代理权限为特别授权。
申请人重庆市綦江区某科技有限公司不服被申请人重庆市綦江区规划和自然资源局于2024年8月23日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（綦规资闲置收〔2024〕3号，以下简称《决定书》）提起行政复议一案，本机关于2024年9月5日收到，于9月10日依法予以受理并进行审理，现已审理终结。
申请人请求：撤销重庆市綦江区规划和自然资源局于2024年8月23日作出的《决定书》，有偿收回闲置土地。
申请人称：事实和理由：（1）我司二期土地闲置的事实存在属实，自2018年10月招拍挂取得土地并办理完成土地证等相关手续，但是一二期土地的建设是整体方案规划，二期土地迟迟未开发建设，与全国经济大环境和三年新冠疫情影响因素息息相关。（2）根据政府签订的投资协议需要五通一平，但实际的交地现状的高差高达10余米，大大增加了企业的建设成本，并且一二期土地高差最高点至最低点接近20余米左右，若一二期一起建设将增加土地平场费用接近千万，我司舍弃原本的8跨工厂布局，改建4跨工厂，也是为了尽快推进建设并投产，为綦江区的装配式建筑做出表率作用，后期由于疫情和房地产形势持续走低，造成市场订单急剧减少，我司现有工厂的产能无法全部释放，若进行二期土地开发会让企业更加雪上加霜，但是这些都被认定是企业的原因造成的土地闲置，难道不是整个大环境造成的吗？我们企业也理解政府的难处，但是我们企业只是请求合理的回收土地，结合我们企业的现状，解决企业当前的实际困难，让企业向着良性的方向发展，不然我司将无法正常经营发展。企业的员工将面临失业的危机，企业的供应商的货款回收不及时，导致供应商经营困难。综上所述，敬请政府部门体谅我司的困难与不易，土地闲置实非我司主动意愿造成，酌情考虑土地回收的方式，给企业一条发展的活路。
被申请人称：一、土地出让情况。申请人于2018年通过公开“招拍挂”取得桥河工业园区QJGN-2018-04宗地国有建设用地使用权，签订《国有建设用地使用权出让合同》[渝地（2018）（綦江）第15号]，约定该宗地应于2020年1月15日前开工，于2022年1月15日前竣工。截至目前，该宗地仍未动工建设。
二、闲置土地调查认定处置情况。2023年4月17日，我局根据《闲置土地处置办法》向申请人发放《闲置土地调查通知书》[綦规资闲置查〔2023〕第2号]，开展闲置土地调查。2024年5月14日，我局根据调查情况，向申请人发放《闲置土地认定书》[綦规资闲置认〔2024〕2号]，认定闲置原因为企业原因。同日，我局向申请人发放《闲置土地处置听证权利告知书》[綦规资听证告知〔2024〕2号]，告知申请人我局将按照《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）规定无偿收回该宗地国有建设用地使用权，如有异议可在收到告知书后5个工作日内申请听证。2024年5月27日，申请人向我局申请听证，我局根据《自然资源听证规定》于2024年7月1日举行听证会，听证结果为：“重庆市綦江区某科技有限公司于2020年1月至今因企业原因未动工开发，超过约定的动工开发时间已满两年，已构成闲置土地属实。”经请示区政府批复同意，我局于2024年8月23日向申请人下达《收回国有建设用地使用权决定书》（綦规资闲置收〔2024〕第3号），无偿收回桥河工业园区QJGN-2018-04宗地国有建设用地使用权，申请人于2024年8月26日到我局签收。
三、答复意见。我局的出让行为合法合规，并按照出让合同及竞买须知中约定的条件及时间交地给申请人。申请人至今未能开发建设，导致桥河工业园区QJGN-2018-04宗地闲置，系因申请人自身实力问题导致。我局下达的《收回国有建设用地使用权决定书》（綦规资闲置收〔2024〕第3号）事实清楚、证据充分、程序合法，并未侵害申请人的合法权益，依法应予维持。
第三人称：请求依法撤销被申请人作出的《决定书》，重新协商闲置土地处置方案。第三人与申请人之间基于真实、自愿的原则，签订了合法有效的抵押合同，并依法在相关部门办理了抵押登记手续，第三人因此成为该块国有建设用地使用权的合法抵押权人。第三人对本案发表如下意见：
一、被申请人认定涉案宗地为“闲置土地，闲置原因为企业原因”事实不清，证据不足。
1.2018年10月16日申请人与被申请人签署的《国有建设用地使用权出让合同》并没有约定宗地开发投资固定资产总投资金额、投资强度。经复议机关现场勘验可知，目前在本案涉案宗地上建有企业食堂、宿舍及办公区。且被申请人也明知申请人获
取的两块相邻土地，一期已完成工厂主体建设，二期用于建设厂区配套设施。两块宗地应综合考虑，应当认定申请人已对涉案宗地进行了开发建设，不应认定为“闲置用地”。
2.申请人调整规划并非自身原因导致。根据政府签订的投资协议需要五通一平，但实际的交地现状的高差高达10余米，大大增加了企业的建设成本，并且一二期土地高差最高点至最低点接近20余米左右，若一二期一起建设将增加土地平场费用接近千万，申请人不得已舍弃原本的8跨工厂布局，改建4跨工厂,调整二期为厂区配套设置。
二、被申请人作出《收回国有建设用地使用权决定书》违反法定程序。
1.《闲置土地认定书》下达后，被申请人未按照《闲置土地处置办法》第十一条的规定通过门户网站等形式向社会公开闲置
土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息。导致第三人无发生及时获取相关信息，及时维护自身权益。
2.被申请人在明知该国有土地使用权存在抵押的情况下,未通知抵押权人参加听证会，也未按照《闲置土地处置办法》第十三条的规定在拟订闲置土地处置方案时,书面通知相关抵押权人。被申请人的决定不仅未依法保障抵押权人的知情权、参与权，也未考虑抵押权人的合法权益，直接导致了申请人抵押权的潜在丧失，对申请人的利益构成了实质性影响。
目前第三人正在积极协助申请人对本案涉及宗地合理调整规划设置，进一步开发利用。请求政府合理考虑申请人企业利益，考虑国家金融资产安全，撤销无偿收回决定。
经审理查明：申请人原名称为重庆市綦江区某某科技有限公司，于2020年9月15日将名称变更为重庆市綦江区某科技有限公司。
2018年9月7日，原綦江区国土资源和房屋管理局（以下简称原国土房管局）发布公开出让国有土地使用权的公告，公开出让綦江区桥河工业园区编号为QJGN-2018-04的宗地，出让面积29211.47m²（43.82亩）。2018年9月27日10时，申请人竞得案涉宗地，并于同日与原国土房管局签订《国有建设用地使用权出让成交确认书》。2018年10月15日，申请人与原国土房管局签订编号为渝地（2018）（綦江）第15号《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）。合同约定，出让人即原国土房管局在2019年1月15日前将出让宗地交付受让人即申请人，交付条件为现状交付，出让价款为人民币6226800元。《出让合同》第十六条约定，受让人同意本合同项下宗地建设项目在2020年1月15日之前开工，在2022年1月15日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。第三十二条约定，受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。2018年10月16日，交地方重庆綦江工业园区管理委员会（现名为重庆綦江高新技术产业开发区管理委员会，以下简称园区管委会）将案涉宗地交付申请人，双方签订了《国有建设用地交地确认书》。
2023年4月17日，被申请人作出《闲置土地调查通知书》（綦规资闲置查〔2023〕2号），认为根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，申请人取得的案涉宗地存在超过规定动工日期两年以上未进行开发建设的情况，涉嫌构成闲置土地。被申请人将启动调查，申请人应配合提交资料。2023年4月21日，申请人签收该文书。
2023年7月24日，园区管委会向被申请人发出《关于协助调查桥河工业园区QJGN-2018-04宗地土地闲置问题的复函》（綦园委〔2023〕75号），该复函称，一、案涉宗地不存在处置土地上相关群众信访事项等情况无法动工建设的情况；二、案涉宗地交付给申请人时已达到五通一平交付条件，不存在因未按国有建设用地使用合同约定、规定时间、条件交付用地使用权人，导致项目不具备动工建设条件的情况；三、申请人对案涉宗地除了完成项目备案、土地招拍挂及土地证、建设用地规划许可证、建设用地批准书、建设用地规划条件函及方案设计效果图外，至今未推进任何进展。不存在政府或政府部门的行为导致申请人无法动工开发的情况。
2024年5月14日，被申请人作出《闲置土地认定书》（綦规资闲置认〔2024〕2号），将申请人取得的案涉宗地认定为闲置土地，闲置原因为：企业原因，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。2023年5月21日，申请人签收该文书。
2024年5月14日，被申请人作出《闲置土地处置听证权利告知书》（綦规资听证告知〔2024〕2号），告知申请人有申请听证的权利。2023年5月21日，申请人签收该文书。2024年5月24日，申请人申请听证。2024年7月1日，被申请人举行了听证会，申请人到场参加。
2024年8月14日，重庆市綦江区人民政府向被申请人作出了《关于同意收回重庆市綦江区某某科技有限公司桥河工业园区QJGN-2018-04宗地国有建设用地使用权的批复》（綦江府〔2024〕236号），同意无偿收回申请人宗地的国有建设用地使用权。
2024年8月23日，被申请人作出《决定书》，依法无偿收回QJGN-2018-04宗地闲置土地使用权。2024年8月26日，申请人公司工作人员池某领取该文书。2024年9月12日，被申请人向第三人邮寄《决定书》，第三人于2024年9月13日签收。
2024年9月9日，第三人向被申请人发出《关于请求依法保障抵押权利的函》。2024年9月23日，被申请人向第三人复函并附有《决定书》附件。第三人于9月25日签收。
另查明，2020年8月1日，申请人与第三人签订了《最高额抵押合同》，约定将位于綦江区桥河工业园区的渝（2018）綦江区不动产权第000332376号、001259713号两块土地作为抵押物进行抵押。2023年2月16日，申请人取得的綦江区工业园区的两块土地重新取得渝（2023）綦江区不动产权第000134466号及000134523号（此产权证书对应的土地即为案涉被无偿收回地块）产权证书。同日，申请人与第三人签订《重庆市房地产抵押合同变更协议书》，将抵押权人由重庆市綦江区某某科技有限公司变更为重庆市綦江区某科技有限公司，抵押期限变更为2026年12月31日。2023年2月21日，因申请人换发土地证，第三人重新取得两块地块的抵押权证书。
2024年10月14日下午，本机关工作人员到案涉宗地现场进行查看，发现该宗地基本属于杂草丛生状态，在与申请人一期厂区相邻处，修建有三幢临时板房，为申请人食堂和员工生活区。
另查明，案涉宗地未办理施工许可证。
以上事实有《綦江区国土资源和房屋管理局国有土地使用权公开公告出让公告》（綦国土房管告字［2018］13号）、《綦江区国土资源和房屋管理局国有建设用地使用权出让竞买须知》《綦江区国土资源和房屋管理局国有建设用地使用权出让成交确认书》《出让合同》《国有建设用地交地确认书》《闲置土地调查通知书》（綦规资闲置查〔2023〕2号）及送达回证、《关于协助调查桥河工业园区QJGN-2018-04宗地土地闲置问题的复函》（綦园委〔2023〕75号）、《闲置土地认定书》（綦规资闲置认〔2024〕2号）及送达回证、《闲置土地处置听证权利告知书》（綦规资听证告知〔2024〕2号）及送达回证、听证笔录、《关于同意收回重庆市綦江区某某科技有限公司桥河工业园区QJGN-2018-04宗地国有建设用地使用权的批复》（綦江府〔2024〕236号）、《收回国有建设用地使用权决定书》（綦规资闲置收〔2024〕第3号）及EMS物流信息、《关于请求依法保障抵押权利的函》及《复函》《准予变更登记通知书》、《最高额抵押合同》《重庆市房地产抵押合同变更协议书》《不动产权证书》[（2023）綦江区不动产权第XX号及XX号]、《不动产登记证明》[渝（2023）綦江区不动产证明第XX号、XX号]、案涉宗地现场照片、听取当事人意见笔录等证据证明。
本机关认为：根据《闲置土地处置办法》第四条规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”被申请人作为綦江区国土资源主管部门，具有对辖区内的闲置土地进行调查并作出处置的法定职权。
《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”本案中，根据《出让合同》第十六条的约定，申请人取得案涉宗地的国有建设用地使用权后，应在2020年1月15日之前开工，在2022年1月15日之前竣工。但案涉宗地至今未动工开发，已经构成闲置土地。申请人亦认可案涉宗地闲置情况属实。
本案的焦点在于，案涉土地闲置的原因是否属于企业原因。
根据《闲置土地处置办法》第九条：“经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。”之规定，被申请人向申请人下达了《闲置土地认定书》，该认定书中明确了闲置原因为企业原因。申请人称土地闲置是因其取得的案涉宗地与其前期取得的一期建设土地高差大及新冠疫情与房地产经济下滑的经济大环境所致，不应全部认定为企业原因。首先，案涉宗地在《出让合同》中已经约定了交付条件为现状交付，园区管委会于2018年10月16日向申请人实际交地，申请人方亦予以了接收；案涉地块系申请人在拍得一期土地后另行取得，且该地块与其取得的一期地块系相邻地块，其实际情况申请人应有所了解，申请人所称土地高差大不能动工建设并非由政府或政府有关部门的原因造成；其次，新冠疫情的影响具有时限性和局限性，该因素与房地产经济下滑，经济大环境不好，并非申请人不动工建设的法定理由；最后，第三人所称案涉土地未达到五通一平，此与申请人及交地方园区管委会所称的事实不一致，本机关不予采信。另根据《闲置土地处置办法》第三十条：“本办法中下列用语的含义：动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。”之规定，申请人在未取得施工许可的情况下，在案涉土地上修建的临时活动板房不属于已经动工开发建设。遂被申请人认定案涉土地的闲置原因属于企业原因并无不当。
根据《闲置土地管理办法》第十四条：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。……”之规定，被申请人作出的无偿收回案涉宗地国有建设用地使用权决定符合上述规定。
被申请人根据《闲置土地处置办法》向申请人开展调查核实，并依法作出《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证权利告知书》，按照《国土资源听证规定》依法组织了听证。报经綦江区人民政府批准后，作出《收回国有建设用地使用权决定书》并依法向申请人及第三人进行了送达。但根据《闲置土地处置办法》第十一条第一款：“《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；……。”及第十三条第二款：“闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”之规定，被申请人在2024年5月14日下达《闲置土地认定书》后应当及时向社会进行公示，被申请人于2024年10月17日才进行公示违反了法定程序；且被申请人在拟订闲置土地处置方案时未书面通知抵押权人即本案第三人，亦属于程序违法。另被申请人在处置案涉闲置土地时已经知晓本案申请人的名称有所变更，此时应以名称变更后的主体作为当事人，若为明晰之前签订《出让合同》的主体，在法律文书中注明变更前的名称即可。因案涉土地系由申请人企业原因造成的闲置情况属实，被申请人上述的程序违法及名称记载事项对本案并不产生实质性的影响。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十五条第一款第二项之规定，本机关决定如下：
确认被申请人重庆市綦江区规划和自然资源局于2024年8月23日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（綦规资闲置收〔2024〕3号）违法，但不予以撤销。
如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向重庆市綦江区人民法院提起行政诉讼。
重庆市綦江区人民政府
2024年11月6日
